‌به گزارش ایراسین، در برنامه هفتم توسعه تلاش شده است تا به اجزای مختلف استراتژی توسعه صنعتی و نیز تقویت توسعه صنعتی توجه شود، با وجود این، برنامه هفتم توسعه به‌عنوانی سندی که مرکب از بخش‌های گوناگون و احکام بسیار زیاد است، موجب می‌شود تا بخش‌های گوناگون سند لزوماً از هماهنگی لازم برخوردار نباشند. همچنین سابقه اجرایی بسیار ضعیف برنامه‌های توسعه (کمتر از ۳۰ درصد) موجب می‌شود تا به صرف تهیه سند، نتوان انتظار مشخصی برای توسعه داشت. برنامه هفتم توسعه اگر بخواهد در زمینه توسعه صنعتی مؤثر باشد، باید پیش و بیش از هر چیز بر مدیریت عواملی که امنیت سرمایه‌گذاری در کشور را کاهش داده و موجب انتظارات رکودی می‌شود غلبه کند. این موضوعات کمتر در برنامه هفتم مورد توجه بوده و برنامه هفتم بیشتر بر رفع موانع مالی و حقوقی توسعه صنعتی تمرکز کرده است. بنابراین در کل باید احکام برنامه هفتم را برای تسریع توسعه صنعتی احکامی مفید اما نه لزوماً مؤثر تلقی کرد. این تأثیرگذاری تابع مدیریت سطح کلان در دولت بوده و نیاز به عزم و اراده جدی دولتمردان برای اولویت‌بخشی به توسعه صنعتی دارد.

رویکردهای مدافع دولت توسعه‌گرا تاکید دارند که توسعه صنعتی لزوماً با راهبری بازارها و رفع موانع عملکرد بازارها صورت نمی‌گیرد. در استدلال این نظریه‌پردازان، نواقص بازارها و به ویژه آنچه آنها به آن بازارهای گمشده می‌گویند، مانعی مهم برای توسعه صنعتی است. تبیین‌های قدیمی‌تری که بیشتر بر موانع ساختاری توسعه صنعتی در کشورهای در حال توسعه می‌پرداخت حداقل چهار نقد مهم به این فرآیند وارد می‌کرد که عبارت بودند از:

۱- کمبود و عدم توسعه‌یافتگی زیرساخت‌های فیزیکی در کشورهای در حال توسعه و بالا بودن هزینه‌های سرمایه‌گذاری

۲- وجود رقبای قدرتمند خارجی و ناتوانی شرکت‌های داخلی در کسب سهم بازار و پوشش هزینه‌های یادگیری

۳- کمبود پس‌اندازها و عدم توسعه‌یافتگی نهادهای مالی برای تجمیع آن و تأمین مالی بنگاه‌ها

۴- کوچکی بازارها و وابستگی آن به توسعه بازارها یا صنایع مرتبط

یعنی آنچه به آن صرفه شبکه هم گفته می‌شود. این چهار دلیل که بعدتر حتی در گزارش توسعه ۱۹۹۳ بانک جهانی با عنوان «معجزه آسیایی» مورد توجه این نهاد بین‌المللی هم قرار گرفت، پایه‌ای برای لزوم مداخلات دولت در فرآیند توسعه محسوب می‌شود.

تاریخ اندیشه‌های توسعه، از منع هرگونه نقش‌آفرینی فعال دولت تا توصیه به حضور فعال و هدایت توسعه توسط دولت، متنوع است. بر این مبنا در چارچوب رویکردهایی که نقش‌آفرینی فعال دولت در توسعه را توصیه می‌کنند، دولت‌ها به‌جز وظایف حاکمیتی یعنی تأمین امنیت و عدالت، اجرای مجموعه‌ای از وظایف توسعه‌ای را نیز برعهده دارند، وظایفی که در قالب انواع سیاست‌های صنعتی و اجتماعی ظاهر می‌شود. سیاست‌هایی که نه فقط محدود به تضمین یک زمین بازی مسطح و هموار برای تولید و تجارت فعالان اقتصادی، بلکه معطوف به بهبود مستمر رفاه یا ارتقای پایدار کیفیت زندگی شهروندان آن جامعه از طریق تنظیم فعالیت‌های خصوصی یا حتی فعالیت‌های انتفاعی بخش عمومی است.

دیدگاه‌های مدافع دولت توسعه‌گرا، توسعه را نه با تعاریف سطحیِ دستیابی به رشد و افزایش درآمد سرانه بلکه به‌عنوان تحولی ساختاری تعریف می‌کنند. توسعه تحولی ساختاری است که طی آن دستیابی به رشد مستمر و سریع نیازمند تحول کمی و کیفی استفاده از منابع است، یعنی هم تابعی از افزایش سطح بهره‌برداری از منابع موجود و هم تابعی از بهره‌وری استفاده است. رویکردهای تحول ساختاری نشان می‌دهند که افزایش سریع بهره‌وری تابعی از تحولات ساختاری در اقتصاد است، یعنی تغییر روش‌های بهره‌برداری از منابع صرفاً با به‌کارگیری روش‌های بهتر در رشته فعالیت‌های موجود اقتصاد صورت نمی‌گیرد بلکه نیازمند توسعه و استقرار رشته فعالیت‌های جدیدی است که در آن تولید کالا و خدمات با بهره‌وری بیشتری انجام می‌شود. به‌عبارت دیگر دستیابی به تحول ساختاری نه تنها نیازمند تغییر سطح بهره‌وری فعالیت‌های موجود بلکه نیازمند جایگزین شدن فعالیت‌های بهره‌ورتر به‌جای فعالیت‌های با بهره‌وری پایین است. همین موضوع از جمله عواملی است که توجه به بخش صنعت را با اهمیت می‌سازد؛ زیرا صنعت مهم‌ترین جایی است که می‌تواند تجلی بهره‌وری باشد. به عبارت دیگر رشد مستمر تابعی از صنعتی شدن است، جایی که به تدریج در فرآیند توسعه، صنایع با فناوری بالا (high technology) جایگزین صنایع با فناوری متوسط یا با فناوری پایین می‌شوند. از همین رو است که برخی از متفکران اخیر توسعه تاکید دارند که کشورهای در حال توسعه تنها با تولید محصولاتی که کشورهای توسعه یافته تولید می‌کنند می‌توانند به سطح رفاه آنها دست یابند.

با توجه به اهمیت صنعتی‌شدن برای توسعه، رویکردهای مدافع دولت توسعه‌گرا تاکید دارند که توسعه صنعتی لزوماً با راهبری بازارها و رفع موانع عملکرد بازارها صورت نمی‌گیرد. در استدلال این نظریه‌پردازان، نواقص بازارها و به ویژه آنچه آنها به آن بازارهای گمشده می‌گویند، مانعی مهم برای توسعه صنعتی است. تبیین‌های قدیمی‌تری که بیشتر بر موانع ساختاری توسعه صنعتی در کشورهای در حال توسعه می‌پرداخت حداقل چهار نقد مهم به این فرآیند وارد می‌کرد که عبارت بودند از: (۱) کمبود و عدم توسعه‌یافتگی زیرساخت‌های فیزیکی در کشورهای در حال توسعه و بالا بودن هزینه‌های سرمایه‌گذاری، (۲) وجود رقبای قدرتمند خارجی و ناتوانی شرکت‌های داخلی در کسب سهم بازار و پوشش هزینه‌های یادگیری، (۳) کمبود پس‌اندازها و عدم توسعه‌یافتگی نهادهای مالی برای تجمیع آن و تأمین مالی بنگاه‌ها و (۴) کوچکی بازارها و وابستگی آن به توسعه بازارها یا صنایع مرتبط، یعنی آنچه به آن صرفه شبکه هم گفته می‌شود. این چهار دلیل که بعدتر حتی در گزارش توسعه ۱۹۹۳ بانک جهانی با عنوان «معجزه آسیایی» مورد توجه این نهاد بین‌المللی هم قرار گرفت، پایه‌ای برای لزوم مداخلات دولت در فرآیند توسعه محسوب می‌شود.

فراتر از این باید تاکید کرد که برخی نظریه‌پردازان اخیر توسعه بر این تاکید دارند که اتکای صرف به بازارها می‌تواند فرآیند رشد کند را به همراه بیاورد، حال آنکه جهش اقتصادی و دستیابی به موقعیت کشورهای پیشرو نیازمند رشد سریع است. این رشد سریع هم تابعی از توانایی و ظرفیت نوآوری و تنوع‌بخشی تولید است که نقش‌آفرینی فعال دولت در توسعه را ایجاب می‌کند. در این نظریه‌ها حداقل سه نقص بازار مورد توجه است که نقش آفرینی دولت را طلب می‌کند:

اولین نقص مهم بازارها ناتوانی در ایجاد تعادل‌های بلندمدت است. بازارها به منافع کوتاه‌مدت و تعادل‌های کوتاه‌مدت به‌خوبی پاسخ می‌دهند، وقتی کمبودی در بازار ایجاد می‌شود، قیمت‌ها شروع به نوسان می‌کنند تا کمبود برطرف شود، اما بازارها در پاسخ به نیازمندی‌های بلندمدت ناکام هستند. هنگامی که پاسخ به نوسان قیمت نیازمند سرمایه‌گذاری‌های گسترده، درگیر کردن سرمایه در تولید برای میان‌مدت و بلندمدت و مواجهه با ریسک‌های بلندمدت است، بازارها در پوشش این ریسک‌ها ناتوان هستند، این موضوع به ویژه مانعی مهم برای توسعه بخش صنعت است. سرمایه‌گذاری صنعتی اساساً امری مخاطره برانگیز است. سرمایه‌گذاری صنعتی که به معنی صرف منابع برای ایجاد سوله، خرید تجهیزات و استقرار آن، استخدام پرسنل و آموزش آنها و … است، فعالیتی است سرمایه‌بر، زمان‌بر، جای‌گیر کننده سرمایه [i]، دیر بازده و مواجه با انواع نااطمینانی‌های فرآیند ایجاد و اداره صنعت. سرمایه‌گذاران هنگام تصمیم‌گیری برای ورود به این فعالیت‌ها فقط با بازدهی آن سروکار ندارند بلکه باید همه مخاطرات ورود را هم محاسبه کنند بنابراین ورود به بخش صنعت همواره با اقبال کمتری نسبت به بخش خدمات یا تجارت روبه‌رو است. بازار به خودی خود نمی‌تواند این ریسک‌ها را برطرف کند و اینجا نقش دولت در ارائه تضمین‌ها اهمیت می‌یابد.

دومین نقص مهم، نبود مزیت‌های نوآور بودن است. پیشگام بودن در ادبیات اقتصادی به این معنا است که واحد نوآور می‌تواند از فرصت تصاحب بازار جدید پیش از ورود رقبا استفاده کند، این موضوع می‌تواند انگیزه مهمی برای نوآوری فراهم کند. با وجود این، بنگاه نوآور همواره با عدم تعادل در مخاطرات شکست و مواهب پیروزی روبه رو است. ورود به فعالیت‌های صنعتی جدید برای شرکت‌های پیشگام و نوآور با نااطمینانی نسبت به بازدهی و کسب موفقیت در این بازارها روبه رو است، این شرکت‌ها در صورت شکست در نوآوری مجبورند همه هزینه‌های آن را از جیب خود پرداخت کنند، این درحالی است که در صورت کسب موفقیت، شرکت‌های دیگر با تقلید از این نوآوری می‌تواند سهمی از بازار را به خود اختصاص دهند، یعنی رقبا نه در زیان بلکه تنها در سود شریک هستند و مزیت پیشگام و نوآور بودن را کاهش می‌دهند. در اینجا بازاری که توسط مرجع بیرونی برای تضمین دریافت خصوصی پاداش نوآوری تضمین نشده باشد، ناتوان از ترغیب نوآوری است.

سومین دلیل هم اینکه همپای گسترش فعالیت‌های اقتصادی، نه فقط زیرساخت فیزیکی بلکه زیرساخت‌های نهادی هم باید توسعه یابند. توسعه نهادهای تأمین مالی خطرپذیر، توسعه نهادهای بیمه‌ای، توسعه سازوکارها تضمین قراردادها میان شرکت‌ها، سازوکارها توثیق و توزیع تعهدات و مخاطرات و …. ایجاد و توسعه این زیرساخت‌ها، لزوماً با انگیزه فعالان خصوصی شکل نمی‌گیرد و پاسخ به آن هم امری زمان‌بر است؛ بنابراین در کوتاه‌مدت، این سازوکارهای سیاستی و تضمین‌های سیاستی است که بعضاً جایگزین این راهکارها می‌شود. به طور مثال در نبود صندوق‌های سرمایه‌گذاری خطرپذیر، دولت‌ها با ایجاد بانکداری توسعه‌ای و غربال طرح‌ها، بخشی از ریسک‌های سرمایه‌گذاری‌های خطرپذیر را می‌پذیرند. در طرح‌های خطرپذیر معمولاً تعدادی زیادی از طرح‌ها شکست می‌خورند اما بازدهی آن تعداد محدودی که برنده می‌شوند، پوشش دهنده ریسک‌ها است. دولت‌ها در فقدان نهادهای تأمین مالی خطرپذیر یا حتی بعضاً با وجود آن، می‌توانند ظرفیت لازم را برای پذیرش هزینه‌های شکست و کارآفرینی فراهم کنند و به یک کارآفرین تبدیل شوند.

بنابراین با توجه به مجموع دلایل بالا، توسعه صنعتی نیازمند دولتی فعال و البته کارآمد است که با اتخاذ سیاست‌های صنعتی مناسب و کارآمد، فرآیند توسعه صنعتی را پیش براند. کارآمدی این مداخلات در گرو برخورداری دولت از استراتژی توسعه صنعتی است که جهت‌گیری فعالیت‌ها، ابزارها و سازوکارها را برای دولت مشخص کرده باشد.

در ایران سیاستگذاری صنعتی باید تابعی از برنامه‌ریزی‌های توسعه باشد. به‌عبارت دیگر، برنامه‌های توسعه، خط‌مشی‌گذاری میان‌مدت اقتصاد کشور را به همراه دارد و سیاستگذاری صنعتی ذیل آن صورت می‌گیرد. بر همین اساس، از برنامه چهارم تا ششم توسعه، برنامه‌ها بر لزوم تهیه استراتژی توسعه صنعتی تاکید داشته‌اند، با این وجود، این موضوع همچنان محقق نشده است. بر این اساس، در برنامه هفتم توسعه تلاش شد تا به‌جای مأموریت دادن به دولت برای تدوین سند استراتژی توسعه صنعتی، فرآیند تدوین استراتژی یک گام پیش برده شود و برخی از اجزای استراتژی توسعه صنعتی مورد توجه جدی‌تر قرار گیرد.

استراتژی را در کل یک نقشه راه نامیده‌اند، استراتژی از ادبیات نظامی به حوزه‌های مدیریت و اقتصاد تسری یافته است و به طور کلی شامل نقشه یا مسیر دستیابی به اهداف است. برای استراتژی توسعه حداقل سه مؤلفه ضروری هستند، تعیین اهداف و اولویت‌ها، تعیین سیاست‌ها و هماهنگی آن و دست آخر انطباق عملکرد نهادها و سازمان‌های موجود با اولویت‌ها و سیاست‌ها. در برنامه هفتم توسعه سعی شده تا هر سه این موضوعات مورد توجه قرار گیرند.

در سطح اولویت‌بندی، بند (ت) ماده (۴۸) قانون برنامه هفتم توسعه، تهیه سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور» را با مشخص کردن اولویت‌ها درخواست کرده است که این اولویت‌ها عبارتند از: «صنایع برق و ریز (میکرو) الکترونیک، خودروسازی با اولویت خودروهای برقی و برقی- بنزینی (هیبریدی)، ماشین‌سازی و ساخت تجهیزات، صنایع پایین‌دستی نفت و گاز و پتروشیمی، معدن با اولویت مس و عناصر نادر خاکی، خدمات فنی مهندسی، نساجی و پوشاک و بازیافت». در این اولویت‌بندی تا حدی تلاش شده است تا تهیه سند معطوف به تکمیل این حوزه‌ها و زنجیره‌های ارزش باشد.

در سطح هماهنگی سیاست‌های صنعتی، نکات مختلفی در بخش‌های مختلف سند وجود دارد به طور مثال در بند (ث) همین ماده، تلاش شده است تا از ابزارهای مالیاتی برای تقویت توسعه صنعتی و جلوگیری از خام فروشی استفاده شود. در این بند تاکید شده است که «معافیت مالیاتی درآمد حاصل از صادرات مواد و محصولات معدنی و صنایع معدنی فلزی و غیر فلزی و محصولات نفتی، گازی و پتروشیمی (از جمله بیلت، بلوم، اسلب، قیر، متانول، اوره و پلی‌اتیلن) به صورت خام و نیمه‌خام در تمام نقاط کشور لغو می‌شود.» نکته‌ای که در اینجا وجود دارد این است که لغو این معافیت‌ها را می‌توان مکمل بند قبلی در اولویت‌بخشی به صنایع پایین دست پتروشیمی (نه صنایع بالادست) ذکر کرد. همچنین در بند (چ) این بند، تخفیف‌های پلکانی نرخ خوراک پتروشیمی به موقعیت واحدها در طول زنجیره ارزش و میزان تناسب آن با صنایع پایین‌دستی مرتبط شده است.

در سطح سوم یعنی اولویت‌بندی نهادی هم در بند (ح) ماده مذکور، تقویت سازمان‌های توسعه‌ای پیش‌بینی شده است. به طور مثال وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف شده است «۷۰ درصد وجوه حاصل از هر نوع واگذاری سهام و سهم الشرکه شرکت‌های وابسته و تابعه سازمان‌های توسعه‌ای برای مشارکت با بخش غیر دولتی … (را) با رعایت گردش خزانه به حساب این سازمان‌ها واریز کند. وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است منابع حاصل از واگذاری‌های موضوع این جز را که تاکنون به حساب سازمان‌های توسعه‌ای واریز نشده به عنوان طلب این سازمان‌ها منظور کند.». این موضوع برای تقویت منابع مالی سازمان‌های توسعه و تقویت سرمایه‌گذاری‌های صنعتی این نهادها مورد توجه است.

بنابراین در برنامه هفتم توسعه تلاش شده است تا به اجزای مختلف استراتژی توسعه صنعتی و نیز تقویت توسعه صنعتی توجه شود، با وجود این، برنامه هفتم توسعه به عنوان سندی که مرکب از بخش‌های گوناگون و احکام بسیار زیاد است، موجب می‌شود تا بخش‌های گوناگون سند لزوماً از هماهنگی لازم برخوردار نباشند. همچنین سابقه اجرایی بسیار ضعیف برنامه‌های توسعه (کمتر از ۳۰ درصد) موجب می‌شود تا به صرف تهیه سند، نتوان انتظار مشخصی برای توسعه داشت.

باید توجه داشت که بی‌ثباتی‌های مدیریتی و تغییرات مکرر در سطوح وزارتخانه و سازمان‌های توسعه‌ای، انفعال و اثرپذیری از شوک‌های بیرونی بدون اتخاذ تمهیدات مناسب با آن در برنامه‌های توسعه (تنظیم برنامه توسعه بدون توجه به شرایط موجود) و ناکامی در طراحی یک سند استراتژی توسعه صنعتی که جهت‌گیری‌های مشخصی برای توسعه بخش‌های خاص داشته باشد، همچنان اجرایی شدن احکام برنامه و تأثیرگذاری آن بر فرآیند توسعه صنعتی را با موانع متعددی مواجه می‌سازد.

برنامه هفتم توسعه اگر بخواهد در زمینه توسعه صنعتی مؤثر باشد، باید پیش و بیش از هر چیز بر مدیریت عواملی که امنیت سرمایه‌گذاری در کشور را کاهش داده و موجب انتظارات رکودی می‌شود غلبه کند. این موضوعات کمتر در برنامه هفتم مورد توجه بوده و برنامه هفتم بیشتر بر رفع موانع مالی و حقوقی توسعه صنعتی تمرکز کرده است. بنابراین در کل باید احکام برنامه هفتم برای تسریع توسعه صنعتی را احکامی مفید اما نه لزوماً مؤثر تلقی کرد. این تأثیرگذاری تابع مدیریت سطح کلان در دولت بوده و نیاز به عزم و اراده جدی دولتمردان برای اولویت‌بخشی به توسعه صنعتی دارد.

منبع: ماهنامه تحلیلی صنعت، معدن و تجارت_ کارخانه